本文重點(diǎn)分析了海外PPP模式在組織機(jī)構(gòu)設(shè)置、項(xiàng)目管理、投融資體系建設(shè)三方面的做法和*經(jīng)驗(yàn)，以期對(duì)PPP概念、應(yīng)用和管理有更深入的了解。zui后，針對(duì)我國(guó)智慧城市建設(shè)當(dāng)前存在的突出問題，提出積極推廣PPP模式應(yīng)用，進(jìn)一步吸引社會(huì)資本參與智慧城市建設(shè)，拓展投融資渠道，推動(dòng)智慧城市長(zhǎng)效化發(fā)展等相關(guān)建議。
一、我國(guó)推進(jìn)PPP模式的背景與優(yōu)勢(shì)
政府社會(huì)資本合作(PPP)模式成為當(dāng)前及今后一段時(shí)期城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的方向，是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要模式。隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程不斷加快，地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和城鎮(zhèn)化資金缺口逐漸顯現(xiàn)，成為制約新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的瓶頸。推廣運(yùn)用PPP模式有利于增加資金來源渠道、提高基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)項(xiàng)目管理質(zhì)量和效率，開始成為國(guó)家財(cái)政部、發(fā)改委用于解決新一輪城鎮(zhèn)化建設(shè)資金需求的新手段與新方向。
PPP模式的內(nèi)涵與基本模式
政府和社會(huì)資本合作(PPP)模式的基本內(nèi)涵是政府為增強(qiáng)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力，提高供給效率。廣義PPP模式包括購(gòu)買服務(wù)、特許經(jīng)營(yíng)、股權(quán)合作等方式，與社會(huì)資本建立的利益共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)及長(zhǎng)期合作關(guān)系。狹義PPP模式以股權(quán)合作為主，這也是當(dāng)前政府主推的重點(diǎn)模式。
我國(guó)大力推進(jìn)PPP政策并積極開展試點(diǎn)推廣
國(guó)家層面出臺(tái)系列規(guī)范文件，啟動(dòng)PPP立法工作，遴選一批項(xiàng)目試點(diǎn)，積極推動(dòng)PPP模式應(yīng)用推廣。國(guó)家層面先后出臺(tái)《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南(試行)》、《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》等系列PPP應(yīng)用規(guī)范性文件，對(duì)PPP模式基本定義、應(yīng)用范疇、可行性分析、操作模式、采購(gòu)管理等內(nèi)容做出詳細(xì)規(guī)范性指導(dǎo)。2016年，國(guó)家財(cái)政部成立立法工作組并研究起草《政府和社會(huì)資本合作法(草案征求意見稿)》。國(guó)家發(fā)改委積極籌備建設(shè)PPP項(xiàng)目庫(kù)，先后發(fā)布兩批總計(jì)2531個(gè)PPP示范項(xiàng)目，總投資規(guī)模達(dá)到4.23萬億元。截至2016年7月底，已有619個(gè)項(xiàng)目簽約，總投資10019.1億元 。
二、發(fā)達(dá)國(guó)家與城市應(yīng)用PPP模式的經(jīng)驗(yàn)
組織機(jī)制方面，建立由中央層面統(tǒng)一管理的組織架構(gòu)，制定和執(zhí)行嚴(yán)格的審計(jì)、績(jī)效評(píng)級(jí)機(jī)制
一是組建專業(yè)化PPP支撐服務(wù)機(jī)構(gòu)，專職負(fù)責(zé)為各地項(xiàng)目提供投融資、項(xiàng)目運(yùn)作、風(fēng)險(xiǎn)管理、等方面的。國(guó)家層面以在財(cái)政部設(shè)立PPP中心為主，其主要職能包括三個(gè)方面：提供PPP行業(yè)篩選、PPP 模式和沖突解決機(jī)制設(shè)計(jì)等政策建議；參與項(xiàng)目審核，提供和項(xiàng)目財(cái)政資金融資，增強(qiáng)市場(chǎng)投資人信心；搭建PPP政策和項(xiàng)目信息平臺(tái)，促進(jìn)市場(chǎng)信息公開透明。地方層面以地方政府行業(yè)協(xié)會(huì)為主，主要負(fù)責(zé)為各地方政府提供PPP項(xiàng)目技術(shù)援助和評(píng)估服務(wù)。
二是建立完善的PPP項(xiàng)目管理流程規(guī)范，確保資金管理公開透明，權(quán)責(zé)劃分清晰可調(diào)整，有效規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。以英國(guó)為代表，在項(xiàng)目談判環(huán)節(jié)，政府與私人部門以標(biāo)準(zhǔn)合同的形式詳盡規(guī)定合作方應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任與義務(wù)、風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)及違約處理事項(xiàng)，重點(diǎn)強(qiáng)化涉及公私雙方的利益條款。在資金管理環(huán)節(jié)，由政府作為投資管理主體，對(duì)資金使用情況進(jìn)行嚴(yán)格考核和跟蹤，定期公開資金使用情況。在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)環(huán)節(jié)，由項(xiàng)目參與主體組建項(xiàng)目委員會(huì)，負(fù)責(zé)對(duì)項(xiàng)目合約條款開展定期審核；設(shè)定專門的第三方仲裁機(jī)制，負(fù)責(zé)對(duì)項(xiàng)目合約條款進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，保證項(xiàng)目合作目標(biāo)的一致性、公正性和有效執(zhí)行。
項(xiàng)目管理方面，以長(zhǎng)期合作為導(dǎo)向，注重風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)及收益分配模式設(shè)計(jì)，確保項(xiàng)目長(zhǎng)期可運(yùn)營(yíng)
一是制定城市長(zhǎng)期總體規(guī)劃框架，為PPP模式應(yīng)用提供基礎(chǔ)條件。政府制定面向未來較長(zhǎng)時(shí)間段的城市總體規(guī)劃，從目的、任務(wù)、效果的角度明確城市未來發(fā)展愿景，并使之具備較強(qiáng)的法律約束力與規(guī)劃延續(xù)性，為市場(chǎng)參與PPP建設(shè)奠定可預(yù)期基礎(chǔ)。典型代表如《曼徹斯特(2010-2030)》、《阿姆斯特丹(2010-2040)》、《新加坡(2015-2050)》等。
二是執(zhí)行嚴(yán)格的項(xiàng)目評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)，針對(duì)性設(shè)計(jì)因地制宜、切實(shí)可行的項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)方案。通過嚴(yán)格評(píng)估決定項(xiàng)目采取PPP的財(cái)務(wù)可行性，以此為基礎(chǔ)，針對(duì)性設(shè)計(jì)合理的合營(yíng)方案并嚴(yán)格執(zhí)行，確保項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的長(zhǎng)效性。如美國(guó)印第安納波利斯市，通過特許經(jīng)營(yíng)模式，將城市3631個(gè)停車咪表50年的經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓給施樂公司，由該公司負(fù)責(zé)該存量項(xiàng)目的整體維護(hù)和運(yùn)營(yíng)管理。在收益分成方面，設(shè)置了一個(gè)規(guī)定額度，當(dāng)項(xiàng)目收入未達(dá)到該額度時(shí)，政府按30%分成;當(dāng)超過該額度時(shí)，按60%分成。通過創(chuàng)新運(yùn)營(yíng)模式，實(shí)現(xiàn)各參與方多方共贏。
資金來源方面，以商行貸款和資本市場(chǎng)為主，輔以區(qū)域開發(fā)銀行、產(chǎn)業(yè)基金、財(cái)政資金等，形成多元化金融服務(wù)體系
PPP模式驅(qū)動(dòng)項(xiàng)目融資模式由政府信用融資向“政府信用+項(xiàng)目資產(chǎn)”融資轉(zhuǎn)變，項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)逐步回歸到項(xiàng)目本身的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)上來，再輔以完整的契約體系和清晰的法律結(jié)構(gòu)，商業(yè)融資得以成為主要渠道，融資成本也大大降低。具體融資渠道包括：一是商業(yè)貸款，包括銀團(tuán)貸款等。二是資本市場(chǎng)，包括地方政府發(fā)行的政府債券、項(xiàng)目收益?zhèn)?、公司債券、以及資產(chǎn)證券化產(chǎn)品等。三是PPP基金，從市場(chǎng)來看主要分為政府發(fā)起的PPP基金和市場(chǎng)發(fā)起的PPP基金兩大類。四是財(cái)政資金，政府通過財(cái)政資金注入占有項(xiàng)目公司一定比例的股權(quán)，將有限的財(cái)政資金直接投入項(xiàng)目建設(shè)，實(shí)現(xiàn)對(duì)項(xiàng)目方向的有效把控。
三、推動(dòng)PPP模式在我國(guó)智慧城市領(lǐng)域應(yīng)用的建議
我國(guó)當(dāng)前智慧城市建設(shè)以政府為推進(jìn)主體全面鋪開，但由于缺乏對(duì)智慧城市系統(tǒng)性工程的認(rèn)識(shí)，加之對(duì)于智慧城市運(yùn)營(yíng)模式考慮不足，導(dǎo)致部分城市智慧城市規(guī)劃盲目追求大而全，建設(shè)運(yùn)營(yíng)資金需求規(guī)模巨大；重建設(shè)輕運(yùn)營(yíng)，缺乏項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)及收益模式設(shè)計(jì)等，部分項(xiàng)目難以為繼。為創(chuàng)新智慧城市發(fā)展模式，拓展智慧城市建設(shè)投融資渠道，破解智慧城市大規(guī)模投資和可持續(xù)運(yùn)營(yíng)困局，建議加快引導(dǎo)和推進(jìn)PPP模式在智慧城市領(lǐng)域的試點(diǎn)應(yīng)用和推廣普及，促進(jìn)智慧城市健康發(fā)展。
一是建立智慧城市多元化投融資體系，以模式創(chuàng)新促進(jìn)融資擔(dān)保從政府信用向項(xiàng)目轉(zhuǎn)變，吸引企業(yè)通過商業(yè)銀行貸款、申請(qǐng)社會(huì)基金、發(fā)行企業(yè)債、項(xiàng)目收益?zhèn)刃问椒e極參與智慧城市建設(shè)，拓展項(xiàng)目資金來源，提高資金流的穩(wěn)定性。
二是提高智慧城市專業(yè)化運(yùn)營(yíng)水平，通過吸引社會(huì)資本參與智慧城市運(yùn)營(yíng)，發(fā)揮社會(huì)資源在項(xiàng)目管理、資金周轉(zhuǎn)、服務(wù)質(zhì)量提升等方面的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，形成智慧城市項(xiàng)目長(zhǎng)效化運(yùn)營(yíng)機(jī)制。
三是完善PPP項(xiàng)目第三方評(píng)價(jià)機(jī)制，降低項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。聚焦智慧城市重大建設(shè)項(xiàng)目方案設(shè)計(jì)、合約制定等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，引入第三方考評(píng)機(jī)構(gòu)，定期評(píng)估項(xiàng)目實(shí)施情況，動(dòng)態(tài)調(diào)整價(jià)格預(yù)案，確保利潤(rùn)率處于合理空間。
作者介紹
劉小林：北京郵電大學(xué)工學(xué)碩士，現(xiàn)就職于中國(guó)信息通信研究院產(chǎn)業(yè)與規(guī)劃研究所信息化應(yīng)用研究部，主要從事信息化應(yīng)用、互聯(lián)網(wǎng)、智慧城市等領(lǐng)域相關(guān)政策研究、規(guī)劃咨詢和產(chǎn)業(yè)研究工作。
陳才：現(xiàn)任中國(guó)信息通信研究院規(guī)劃所信息化部副主任，工程師，博士。研究領(lǐng)域包括信息化、智慧城市、物聯(lián)網(wǎng)、下一代網(wǎng)絡(luò)等方面規(guī)劃與咨詢工作。近年來共獲院級(jí)技術(shù)獎(jiǎng)勵(lì)二項(xiàng)，所級(jí)技術(shù)獎(jiǎng)勵(lì)五項(xiàng)，在國(guó)內(nèi)外公開發(fā)表論文10余篇，參編專著2部。作為研究院智慧城市領(lǐng)域的負(fù)責(zé)人，參與了國(guó)家信息化政策研究、規(guī)劃制定和重大項(xiàng)目推進(jìn)工作，承擔(dān)了多項(xiàng)部、省、市級(jí)課題和項(xiàng)目。
