【中國安防展覽網(wǎng) 媒體導(dǎo)讀】27日，大疆創(chuàng)新公布旗下MG系列農(nóng)業(yè)植保機在中國內(nèi)地的累計出貨量超過6000架，去年4月這一數(shù)據(jù)為2500架。根據(jù)農(nóng)業(yè)部數(shù)據(jù)，2015年底，我國農(nóng)用無人機保有量為2324架，且大部分用作演示，2016年6月，我國農(nóng)用無人機保有量已達(dá)到4890架。
“我認(rèn)為，無人機確實干擾了民航機的安全。”“我認(rèn)為，還需要客觀探討無人機對民航機是否確實存在干擾。”這一段有分歧的對話，發(fā)生于6月22日在深圳市舉辦的“無人機與法律高峰論壇”上。該論壇由中國法學(xué)會航空法學(xué)研究會、中國航空運輸協(xié)會法律委員會主辦，中國經(jīng)濟(jì)貿(mào)易仲裁委員會華南分會、法制日報社中國公司法務(wù)研究院協(xié)辦。
近半年來，無人機產(chǎn)業(yè)迅速發(fā)展，甚至“飛入尋常百姓家”。在貢獻(xiàn)高生產(chǎn)總值的同時，也出現(xiàn)了不少爭議，如無人機對民航機是否存在干擾？無人機目前的發(fā)展現(xiàn)狀和困境是什么？無人機為何出現(xiàn)多頭監(jiān)管現(xiàn)象？如何有效地對無人機進(jìn)行規(guī)范？如何促進(jìn)無人機產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展？
為了探討這些問題，“無人機與法律高峰論壇”召開。此次論壇達(dá)成的共識是，我國無人機監(jiān)管需要統(tǒng)一立法，出臺正式、明確的民用無人機監(jiān)管規(guī)定。
現(xiàn)狀： 產(chǎn)業(yè)年增速或超120%
500家，260億元。這是2016年我國無人機制造企業(yè)的數(shù)量和其產(chǎn)生的總產(chǎn)值。數(shù)據(jù)公司IDC統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，2015年我國無人機銷售量近10 萬臺，市場規(guī)模近3億元；2016年達(dá)到39萬臺，預(yù)計2019年銷量將突破300萬臺。
在北京首都機場股份有限公司法律事務(wù)部總經(jīng)理李群看來，兩年后無人機銷量突破300萬臺的可能性非常大。
他介紹稱：“無人機目前具有673億美元的市場規(guī)模，有80%源自消費級無人機，共200萬名從業(yè)者、愛好者，且該領(lǐng)域每年以超過120%的速度增長。”“按照現(xiàn)在的增速，未來幾年無人機會出現(xiàn)井噴式發(fā)展。”中國民航局政策法規(guī)司法規(guī)處處長吉大鵬說。
隨著無人機潛在應(yīng)用領(lǐng)域被不斷發(fā)掘，其在諸如警用安防、國土測繪、影視拍攝、農(nóng)林植保、行政巡檢等方面迅速嶄露頭角。
中國民航科學(xué)技術(shù)研究院政策法規(guī)研究所李亞凝博士預(yù)測：“中國無人機產(chǎn)業(yè)發(fā)展在未來5年中，硬件產(chǎn)品復(fù)合年增長率將超過50%，而軟件和服務(wù)的增長率則有可能翻番，其全產(chǎn)業(yè)市場規(guī)模有望攀高至3000億元左右。”
根據(jù)深圳市海關(guān)的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2017年季度，深圳市出口無人機產(chǎn)值達(dá)21.7億元人民幣。其中，深圳市大疆創(chuàng)新科技有限公司(以下簡稱“大疆公司”)的銷售額2015年達(dá)到64億元，占深圳海關(guān)無人機出口的95%以上。
分歧： 無人機是否干擾民航機
盡管無人機產(chǎn)業(yè)近兩年來獲得迅速發(fā)展，但關(guān)于無人機是否干擾民航機的爭議也此起彼伏。2017年5月12日，重慶機場受無人機干擾，造成40余個航班備降，60余個航班取消，140余個航班延誤，上萬旅客出行受到影響。
根據(jù)中國民用航空局公布的數(shù)據(jù)，2015年，全國共發(fā)生無人機干擾民航飛行事件4起；2016年，發(fā)生23起；2017年，僅上半年就超過了40起。
云南機場集團(tuán)法務(wù)審計部部長胡新月介紹，以前干擾民航機飛行的多為“疑似無人機”，但云南機場于今年6月確認(rèn)了一起“無人機”干擾民航機案例。
“所以我認(rèn)為，無人機確實干擾了民航機的安全。”結(jié)合實際案例，胡新月作出了判斷。
與胡新月一樣，航空運輸協(xié)會法律部法律顧問解興權(quán)、北京市盈科(上海)律師事務(wù)所航空律師李志宏也認(rèn)為，無人機給載人航班帶來了干擾。
不過，大疆公司政策與安全負(fù)責(zé)人王曉丹有不同意見。她認(rèn)為，應(yīng)該客觀探討無人機對民用商業(yè)機是否確實存在干擾。
王曉丹列舉了目前國內(nèi)某些地方對無人機“一刀切”的監(jiān)管現(xiàn)狀，指出某些城市的禁飛區(qū)劃設(shè)不夠科學(xué)，幾乎達(dá)到“全城禁飛”。
她表示，不合理的監(jiān)管會阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展與技術(shù)創(chuàng)新，建議用合理“監(jiān)管”取代“一刀切”政策，探討“禁飛公告”是否符合上位法、“禁飛公告”的制定權(quán)限到底在誰等問題。
問題： 監(jiān)管體系有待完善
北京市盈科(深圳)律師事務(wù)所合伙人陳茜認(rèn)為，不少地方在制定相關(guān)規(guī)定時，確實幾乎實行全面禁飛。
她表示，根據(jù)《民用機場運行安全管理規(guī)定》，在機場障礙物限制面范圍以外、距機場跑道中心線兩側(cè)各10公里，跑道端外20公里的區(qū)域為凈空保護(hù)區(qū)。近期，一些地方政府頒布的針對無人機的安全管理辦法，在民航管理部門劃定的凈空保護(hù)區(qū)之外，劃定了更大范圍的禁飛區(qū)。
“現(xiàn)在無人機幾乎沒有地方可以飛。消費無人機這一應(yīng)用潛力巨大的產(chǎn)業(yè)，正面臨嚴(yán)峻的形勢。如何解決法律適用混亂的問題，在確保國防安全、公共安全的前提下使用空域這一公共資源，是當(dāng)前無人機立法的重要課題。”陳茜說道。
因此，王曉丹所提出的——“合理監(jiān)管”，成為了“無人機與法律高峰論壇”上討論的焦點。
目前，我國與無人機相關(guān)的規(guī)定有《民用無人駕駛航空器系統(tǒng)空中交通管理辦法》《民用無人機駕駛員管理規(guī)定》《輕小無人機運行規(guī)定(試行)》《民用無人駕駛航空器實名制登記管理規(guī)定》等。但這些規(guī)定在與會專家看來，仍然存在不足。
北京大成律師事務(wù)所合伙人吳靜靜表示，目前我國關(guān)于無人機的法規(guī)于部門規(guī)章，法律位階較低，行政強制效力不足，且現(xiàn)行規(guī)定僅各自分別對無人機活動的某一部分作出規(guī)定，缺乏全面系統(tǒng)性法規(guī)。
李志宏律師補充分析道，我國現(xiàn)有無人機相關(guān)法規(guī)還存在制定過程中利益相關(guān)方參與性不足、無人機適航性的要求不明確、治理無人機擾航的法律適用混亂等問題。
解決： 立法迫在眉睫
為什么無人機領(lǐng)域的監(jiān)管會存在這些問題？ 吉大鵬分析道，根本原因是無人機的社會屬性突出，難以單獨管理，必須協(xié)同發(fā)力。
而解興權(quán)則認(rèn)為，因為我國缺乏明確的法律制度，所以應(yīng)盡快推動無人機立法，同時深入思考無人機對商業(yè)航空發(fā)生干擾并產(chǎn)生爭議時如何處理，以及無人機出了事故如何賠償?shù)葐栴}。
那么，如何立法？ 中國民用航空局合作服務(wù)中心主任孟慶芬建議，應(yīng)積極吸收其他國家的經(jīng)驗，重視基礎(chǔ)研究，科學(xué)劃分不同類別的無人機管制，重視立法的協(xié)調(diào)性。
以美國對無人機的監(jiān)管方法為例，在無人機登記方面，重量在250克至25千克的無人機必須進(jìn)行登記并標(biāo)記注冊碼；在操作人員管理方面，要求操作人員必須通過操控?zé)o人機知識測試，無需取得執(zhí)照；在無人機運行方面，要求無人機只能在白天飛行，高度不超過400英尺(122米)，限速每小時100英里。
“美國對無人機監(jiān)管的現(xiàn)行法律均針對25千克以下的無人機。也就是說，25千克以上無人機的法律在*尚屬空白，因此，我國在立法時，應(yīng)填補這個空白，及早對大型無人機進(jìn)行立法規(guī)制。”吳靜靜說。
“此外，民航局應(yīng)增加制定對無人機生產(chǎn)商的監(jiān)管制度，確保接入無人機的管控系統(tǒng)正常工作。目前監(jiān)管屬于多頭管理，管轄邊界模糊，因此應(yīng)該高位階立法，厘清執(zhí)法機構(gòu)的執(zhí)法權(quán)邊界。”吳靜靜建議道，“目前的共識是非隔離空域內(nèi)應(yīng)由民航局進(jìn)行管轄，隔離空域內(nèi)由公安機關(guān)屬地管轄。”
李志宏認(rèn)為：“規(guī)章制定過程中也應(yīng)廣泛聽取生產(chǎn)廠家、運營商、個人消費者、行業(yè)協(xié)會等利益相關(guān)方的意見，并將通用航空分類管理、擴(kuò)大低空空域開放、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、強化全程安全監(jiān)管等有機結(jié)合起來；同時多管齊下，依法應(yīng)對無人機擾航行為，如加強機場凈空保護(hù)區(qū)域的公示、宣傳、警示標(biāo)志設(shè)置，將無人機運行記錄納入誠信管理等。”
此外，不少與會專家建議，應(yīng)有效區(qū)分無人機與通用航空邊界，做好空域規(guī)劃與空中禁區(qū)設(shè)置，并確定行業(yè)準(zhǔn)入制度，確定無人機的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和相關(guān)組件，確保技術(shù)能限制無人機在制定空域運行，并保證無人機的可操縱性和可追蹤性，可開展民用無人機實名注冊，有效利用電子圍欄，對無人機施行聯(lián)防聯(lián)控。
“無人機治理根本在于源頭監(jiān)管，因此也應(yīng)積極完善無人機技術(shù)研發(fā)、制造、銷售、培訓(xùn)和駕駛員的準(zhǔn)入監(jiān)管，要求駕駛員必須熟知監(jiān)管框架和飛行規(guī)則，將技術(shù)手段與法律相結(jié)合，創(chuàng)新監(jiān)管方式。”中國民航大學(xué)航空法律與政策研究中心副主任劉勝軍總結(jié)道。
原標(biāo)題 無人機產(chǎn)業(yè)年增速或超120% 監(jiān)管亟需統(tǒng)一立法
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